污染防治设施未建成，就以调试名义投入生产？罚25.5万！
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潮州市开发区某纺织服装厂违反建设项目环境保护“三同时”制度处罚案
2021-06-16
案情简介
2019年9月21日，市生态环境局湘桥分局对潮州市开发区某纺织服装厂进行现场检查，发现该厂废气污染防治设施尚未建成，在尚未验收合格的情况下，就以调试的名义进行生产，违反了《建设项目环境保护管理条例(2017年修订)》第15条、第17条、第19条的规定，市生态环境局依法对该厂下达了《责令改正违法行为决定书》，要求该厂在3个月内改正环境违法行为，2020年1月3日，市生态环境局作出《行政处罚决定书》，给予该厂25.5万元罚款。
调查与处理
潮州市开发区某纺织服装厂主要从事布匹、裁片印花（干性）生产加工，为个人独资企业，2019年4月30日项目取得环评批复，2019年8月29日该厂在网上公开项目竣工和调试信息。2019年9月21日，执法人员检查时发现，该厂的生产线正在运行，废水处理设施已安装使用，但部分废气治理设备堆放在天台上未安装，存在需要配套建设的环境保护设施未建成，便擅自投入生产的违法行为，监测人员同时对该厂外排废水进行采样。2019年9月24日，市生态环境局湘桥分局决定予以立案。鉴于该厂能立即落实整改，于9月24日完成了废气治理设施的安装，且外排废水各项指标均达标，市生态环境局对该厂从轻处以25.5万元的罚款。
法律分析
潮州市开发区某纺织服装厂违反建设项目环境保护“三同时”制度处罚案涉及法律问题有以下几个：
一、关于调试期认定问题
该厂已经在2019年4月30日取得潮州市生态环境局《关于潮州市开发区某纺织服装厂布匹、裁片印花（干性）新建项目环境影响报告表的批复》，不存在未批先建问题。其违法事实认定主要在是否存在“未验先投”的违法行为。
根据《建设项目环境保护管理条例（2017年修订）》（以下简称《条例》）第十七条的规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。”第十七条中提到的：“按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序”，即是《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。
《暂行办法》第六条第一款规定：“ 需要对建设项目配套建设的环境保护设施进行调试的，建设单位应当确保调试期间污染物排放符合国家和地方有关污染物排放标准和排污许可等相关管理规定。”《暂行办法》第十二条第一款规定：“除需要取得排污许可证的水和大气污染防治设施外，其他环境保护设施的验收期限一般不超过3个月；需要对该类环境保护设施进行调试或者整改的，验收期限可以适当延期，但最长不超过12个月。”根据以上规定，建设单位在项目竣工后，一般情况可以有一个不超过12个月的调试期。但在实践中，经常有建设单位利用这个规定，在项目竣工但环境保护设施还没有配套完善期间，就以调试的名义同时进行生产，以此逃避监管。
《暂行办法》第六条第二款规定：“环境保护设施未与主体工程同时建成的，或者应当取得排污许可证但未取得的，建设单位不得对该建设项目环境保护设施进行调试。”第十一条规定：除按照国家需要保密的情形外，建设单位应当通过其网站或其他便于公众知晓的方式，向社会公开下列信息：（一）建设项目配套建设的环境保护设施竣工后，公开竣工日期；（二）对建设项目配套建设的环境保护设施进行调试前，公开调试的起止日期；（三）验收报告编制完成后5个工作日内，公开验收报告，公示的期限不得少于20个工作日。建设单位公开上述信息的同时，应当向所在地县级以上环境保护主管部门报送相关信息，并接受监督检查。
从以上规定中，可以归纳出建设单位允许调试的五个条件：一是环保设施必须建成；二是应取得排污许可证的必须取得；三是应公开竣工日期；四是应公开调试的起止日期；五是应当向环保主管部门报送相关信息。以上条件，缺一不可，如果不满足其中一项，则建设单位不能擅自进行调试，所谓的调试期无效，主体工程更不能投入生产或者使用，否则就属于违反了《条例》第十五条：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”、第十九条：“建设项目……未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”的规定，应按《条例》第二十三条予以处罚。
二、本案调查焦点
2019年9月21日，我局执法人员现场检查时，该厂已安装完成的生产线正在运行，废水处理设施已安装使用。但废气污染治理设施包括UV光分解和喷淋塔设施尚未连接，堆放在天台上，还有部分废气收集处理管道也未完成安装，该厂负责人称目前正处于项目调试期，尚未完成竣工环境保护验收。该厂已按照《暂行办法》的规定，委托第三方于2019年8月29日在“环评论坛|环评互联网”论坛公开对调试信息进行网上公开，公开信息为：《关于潮州市开发区某纺织服装厂布匹、裁片印花（干性）新建项目环保设备调试公示》。根据现场检查的情况，本案的调查焦点是该厂是否处于调试期，生产设备能否投入使用。
经研究，根据《暂行办法》规定，该厂允许调试的五个条件中，需配套的环保设施没有建成，也没有向环保主管部门报送相关信息，因此认定该厂调试不合法，存在需要配套建设的环境保护设施未建成，主体工程便擅自投入使用的环境违法行为，违反了《条例》第十五条、第十七条第一款和第十九条第一款的规定，应予以行政处罚。
三、关于双罚制问题
《条例》第二十三条规定：违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款。”
本案中，潮州市开发区某纺织服装厂属于个人独资企业，投资人黄某某，财产为投资个人所有，该厂实际负责人、责任人也是黄某某。根据《中华人民共和国个人独资企业法》第二条规定：“本法所称个人独资企业，是指依照本法在中国境内设立，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。”《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”因此对责任人黄某某不给予行政处罚。
四、从轻情节的认定
根据《潮州市生态环境局生态环境行政处罚自由裁量权适用规则和裁量标准（2019年）》的裁量标准：“列入报告表类的建设项目，属于小微企业且环境保护设施已动工建设尚未建成的，处25万元以上30万元以下罚款。”
考虑到该厂在检查后立即落实整改，三日内安装完善废气治理设施，在调查取证的过程中也积极配合调查，因此，在罚款额25万元至30万元的自由裁量幅度中，从轻对该厂给予25.5万元的行政处罚。
典型意义
原《建设项目环境保护设施竣工验收管理规定》（国家环保局令 第14号）自1994年发布以来，对加强建设项目在竣工验收阶段的环境保护管理，确保“三同时”制度的顺利实施，起到了重要作用。2013年以来党中央、国务院印发了一系列有关“放管服”改革文件，要求转变政府职能，简政放权，强化事中事后监管。2017年7月16日，国务院发布《关于修改<建设项目环境保护管理条例>的决定》（国务院令 第682号），自2017年10月1日施行。《条例》将建设项目环保设施竣工验收由环保部门验收改为建设单位自主验收，第十七条明确授权国务院环境保护行政主管部门规定相关的验收标准和程序。因此，2017年11月，环境保护部发布了《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》（国环规环评〔2017〕4号），进一步强化建设单位环保“三同时”主体责任，规范企业自主验收的程序、内容、标准及信息公开等要求。
《暂行办法》实施后，除了固体废物污染环境防治设施需要生态环境部门验收外，其他大气、水、噪声的环境保护设施都由企业自主验收。但部分企业环境守法的意识仍不高，还存在一种蒙混过关的心态，没有建立起严格守法的主体责任，反而利用这一机会在程序上走过场，比如污染防治设施没有安装配套完成，就在网上公示竣工和调试信息，借此来产生一个可以调试的验收期，然后就以调试为名进行生产。因此生态环境部门要加强建设项目验收期的环境监管，对违法行为及时查处，防止验收期成为环境违法的豁免期。特别要做好内部信息沟通，加强环评与执法的联动，及时掌握新建项目的信息；作为环境执法人员要熟悉《条例》和《暂行办法》规定的程序和标准，防止企业弄虚作假以逃避监管。